“健全永久基本农田优进劣出管理机制”，标志着我国耕地保护理念从“静态守护”向“动态优化”的重大转变。
▲2026年中央一号文件2月3日发布。图/新华社
文 | 张宗毅
2026年中央一号文件2月3日发布。
该文件提出“健全永久基本农田优进劣出管理机制”，这标志着我国耕地保护理念从“静态守护”向“动态优化”的重大转变。
耕地是粮食生产的命根子。这一政策调整具有深远意义。其不仅是技术性修订，更是对耕地保护与农业发展关系的战略性重塑。
过去，为了给建设用地腾空间，一些地方把永久基本农田错误划在山上、河道水面、零星山林等情况较为常见，这给地方发展和农民增收带来了较大困扰。永久基本农田优进劣出管理新机制的实施，为解决这一问题提供了政策通道。
从“保面积”到“优结构”的政策深意
在过去一个时期，我国耕地保护的核心逻辑，突出体现为“划红线、保面积”。划定永久基本农田红线，并以严格的制度、严密的法治加以守护，在遏制耕地快速流失、稳定粮食播种面积方面起到了历史性的关键作用。这套体系可视为一种相对静态的“守护者”模式，一旦划入，便“只进不出”或“难出”，重点在于防止其被非粮化。
为了在发展中给城镇建设、基础设施等项目腾出空间，一些地方“巧妙”地将耕地保护的红线划在了山地、坡地、滩涂，甚至零星林地和河道水面等地方。这些地块或许在“卫星图斑”上显示为“耕地”，但其地形、土壤、水源、交通条件往往较差，生产成本高、产出效益低，并不具备稳定高产优质粮油的现实能力。
于是，一个令人困惑的局面出现了：一方面，监管部门用卫星遥感、卫片执法等高科技手段，监督着每一块“图上”永久基本农田不得“非粮化”；另一方面，这些被划在坡地上、产出有限的“基本农田”，农民种粮效益极低甚至亏损，而要种植更具比较优势的果蔬茶等经济作物，却又面临严格的执法处罚。
这既挫伤了农业生产者的积极性，也让基层治理陷入“保护与发展”两难的尴尬境地，更在实质上损耗了珍贵的农业补贴和执法资源。
因此，“优进劣出”机制的提出，首次在高级别政策文件中明确了永久基本农田可以并且应该进行“有出有进”的结构性、动态化调整，其核心目标从“保面积”深化为“保优质面积”。
这意味着，那些确实不适宜、质量严重不达标或因重大公共利益不得不占用的永久基本农田，在严格论证、等价优质补充的前提下，可以“劣出”；同时，将那些真正优质、适宜耕作、此前未被划入的潜力耕地“优进”补充进来。
这不是红线后退，而是红线“优化”，让红线之内的土地，真正名实相符，成为国家粮食安全的坚实“压舱石”。
“劣”地不是一“出”了之
然而，确立“优进劣出”的动态机制只是第一步，如何科学地定义和处置“劣”地，避免“一退了之”，才是政策成功落地的关键。
其实，许多所谓的“劣”地，并非固有劣质，而是缺乏基础设施投入造成的“潜能沉睡地”。
比如，南方两山之间的冲垅田，虽然水肥条件良好，但因细碎、缺乏机耕道而难以实现机械化作业。通过地块整合和机耕道修建，这些土地完全可以变成适宜农机作业的良田；西北黄土高原的丘陵山区，因土层深厚可较低成本改造为大块、连片梯田，配以机耕道和灌溉设施，可以变成良田；对于盐碱地，虽然地势平坦适宜农机作业，但需要排水措施降低地下水位以去盐碱化。
这些劣质地，完全可以通过改造变为良田，为农业现代化和农业强国建设创造基础条件。
以丘陵山区农田改造为例。根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，我国19.18亿亩耕地中，位于6度-25度坡度的不适宜机耕面积达3.73亿亩。如果将这些耕地进行修建机耕道、地块小并大、短变长、坡改平的宜机化改造，未来还可再造近4亿亩良田，为我国重要农产品供给安全提供坚实保障，还能为破解丘陵山区农业机械化难题提供解决方案。
当然，对于经过改造后条件特别好的耕地，可重新纳入永久基本农田序列，并按照政策要求种植粮食。但对于丘陵山区的绝大部分农田，则应因地制宜，充分发挥比较优势，尊重农民意愿和市场规律。
为农业产业体系优化提供空间
永久基本农田“优进劣出”机制的意义，远不只解决历史遗留的“错划”问题。其更深层的价值，在于为农业产业体系的区域优化重构提供宝贵的政策弹性与空间。
我国幅员辽阔，各地自然资源禀赋、经济发展阶段差异巨大。在丘陵山区、特色农产品优势区，其比较优势往往不在于种植大宗粮食作物，而在于发展特色水果、茶叶、木本粮油等产业。
过去，由于基本农田“一刀切”的粮化要求，这些地区的发展空间受到一定制约，甚至出现“毁林种粮”的逆向调整，既破坏生态，经济效益也不可持续。
“优进劣出”机制，为摆脱这一困境提供了政策通路——通过将丘陵山区劣质、零星、陡坡化的“账面”基本农田有序退出，允许其在农田宜机化改造和其他基础设施投入基础上，根据市场规律和资源条件，建成宜机化果园、宜机化茶园、宜机化林果园、宜机化菜园等，发展高效生态农业；同时将平原地区优质耕地补划进来集中用于粮食生产，这实质上是在全国范围内进行一场更加科学的“农业功能分区”优化。
这一机制尊重了自然规律和经济规律，让“宜粮则粮、宜经则经、宜林则林”的原则，在永久基本农田这一最高保护层级上得以更充分的体现。
其不仅能提升退出地块的经济效益，增加农民收入，更能让“划优、划足、划实”后的永久基本农田，更集中、更连片、更优质，从而为大规模机械化作业、高标准农田建设、智慧农业技术应用创造更好条件，从根本上提升国家粮食综合生产能力和效率。
因此，这是一个从“被动防守”到“主动优化”的转变，是从守护“土地本身”到激活“土地潜能”的升华，必将为构建多元化食物供给体系、推动农业高质量发展注入新的制度动力。
未来几年，随着《永久基本农田保护红线管理办法》全面落地，有理由期待一个更加科学、精准、高效的耕地保护新格局。
将山上难以耕种的“永久农田”解脱出来，让平原沃土更好地承担起粮食安全的重任，方能让土地配置回归科学规律，让农业经营者的汗水洒在充满希望的土地上。
撰稿 / 张宗毅（江苏大学中国农业装备产业发展研究院副院长）
编辑 / 柯锐
校对 / 张彦君
值班编辑：罗晓静
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